从土地到餐桌,揭开「食品生产链」的黑箱

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自1950年起,每年的4月7日是世界卫生组织(World Health Organization, WHO)所订定的世界卫生日,主要目标是推动全球对于卫生、健康的关注。而2015年世界卫生日主题正好与台湾近几年最为热门的议题切合:食品安全。就世界卫生组织对全球的观察而言,可以简单归结今日的食品问题主要有食源病、食品生产链和全球化贸易的问题。

卫生,是食品安全的基础。不安全以及不能够确保营养的食品来源,仍是今天全球的食品安全最大之问题。每年有200多万人因为有害细菌、病毒、寄生虫或化学物质造成食品污染,进而得到各种疾病。重金属和天然毒素所污染的食品可能引发长期的健康问题,如癌症和神经系统疾病。在脆弱性人群中,如儿童、老人以及经济状况较差的人群中,污染食品具有非常强的杀伤力。但在富裕的社会中,如欧美社会,主要喜欢新鲜的食品,因此也同样着重微生物和细菌污染的问题(吴行浩,2014)。

但是台湾近几年的主要问题尚且不在食品卫生之上,而是在食品「风险」之上;而食品风险的疑虑则出自漫长的食品供应链和监管链。

就定义而言,食品安全的责任是「从生产到食用过程中的每位参与者所要共同承担的,其中的行为者包含了农作物种植者、食品生产处理者、生产过程管理者、物流配运者、销售商以及最终真正将食品送入口中的消费者」(世界卫生组织、联合国粮农组织,2006)。换言之,「从土地到餐桌」的每一个人都对最终送入口的食品有责任;所以消费者在这个定义下看起来并非完全是受难者。

然而,实际的食品工业化使得这个「从土地到餐桌」的过程变得既複杂又难以理解,消费者在资讯不对称的情况下难以避免地成为了食品安全的受难者,还得承受被某些食品专家认为是无知和恐慌。

举凡台湾人喜欢食用的泡麵、饮料、零嘴,无一不是发达的食品加工产业之产品。发达的食品工业延长了食品生产和供应链,再加上以中小型企业为主的生产方式,造就更加複杂的食品生产体系。当然,这个複杂的体系也就造成管制机关的困难。

这并非说食品生产工业化都是有害的。事实上,食品工业化的确增加我们在食品供应上的充裕和选择,使得食品能够被放置得更久。享用世界各地当季食品在100年前都还算奢侈的行为。然而今天人们却可以因为食品保存和输送技术的改善,进而增加生活趣味和营养的补充。但食品工业化的确也造成各种100年前不存在的化学物质,进入生活之中。台湾近几年来的食品安全风暴,大都起于化学添加物和非食品原料的滥用和诈欺。而大多数被滥用的物质,都非食品业在正面表列规则下可使用的物质,毒性评估并不完整(李志恒,2015)。

虽然这些物质的暴露剂量很低,在以推估为基础的暴露剂量和时间上大多没有急性毒性;但是大部份都缺乏长期流行病学的追蹤和饮食实际摄取量的探讨。因此,当某些食品专业人员总是以要喝几罐饮料、吃几只鸭才会摄取过量的数字化语言时,其实是忽略了人们生活不是吃单一品项、活在单一的环境之中,而是有着複杂的饮食习惯、工作型态和环境风险的人。

甚至,这些微量毒物本身就不应该被加入食品之中;对于大多数感知到食品风暴的人而言,不是只担心某一样的非法食品添加物或非食品原料被投入到食品生产之中而已,他们担心的是整体:

事实上,我蛮佩服这些地方和中央的食品安全人力。在2011年间他们查验了84万8696件产品、查出不符合规定的件数也达到1万1526件(卫生福利部,2013)。1年365天,而2011年的食品稽查人员也不过474人(直到今天也未破千人),中央与地方若是不休假、每天仍要检验2325件左右的产品,就更别说是对整个食品产业链进行稽查。所以,单以食品抽验的效果而言,这些进行抽验和稽查的人员的确非常辛苦,但是对于整个食品安全而言却仍是杯水车薪。而且在每一次食安问题爆发的时候,还会被当作第一道挡箭牌。

因此,单靠抽验的方式想要达成食品安全的做法,可能纯属不切实际的希望。预防更胜于治疗,管理这幺多的产品和末端固然重要,但管理数量较少的源头和中间食品生产流通的过程更加重要。公务机关对于食品安全治理的影响力,应该要强化于制定规则、监督和辅导之上。

至于要儘速建立的规则,就是使得食品工业化流程「透明化」的生产履历以及统合食品安全治理的机制。目前已有农产品安全追溯资讯网(产销履历)或者是食品业者登录平台(非登不可),但是仍未将食品生产体系全面纳入。

因为历次的食品安全事件,使得人们对于一个不能完整掌握食品生产工业化流程的治理模式,感到严重不满。像是2008年的中国毒奶粉(三聚氰胺)进口事件,卫生署直到金车公司自主通报,才发现食安问题延烧至台湾,但后续又陷入零检出和检验标準值设定的问题中;又或者是塑化剂的污染讯号是在3月被发现,但直到5月才公布、到了该年8月8日才宣布清理和清查完毕(周桂田、徐健铭,2015)。人们会担心和恐慌自己究竟又多吃了几天、几个月黑心食品。

关于完整的食品生产链之监督方面,我们前面才看到世界卫生组织(WHO)和联合国粮农组织(FAO)对于食品安全的定义,食品安全涉及的部会,并不只是中央的食品药物管理署和地方的卫生局而已,还有农委会、环保署、农粮署、经济部,甚至在像是美国牛肉进口的议题时,参与协商的单位还有外交部和国安会等等。所以,若是要更加完整地掌握整个食品生产工业化的网络,势必需要在跨部门整合的概念下,一步步地进行透明化的资料库建置。

从土地到餐桌,揭开「食品生产链」的黑箱 Photo Credit: Depositphotos

食品生产是一个完整的过程,但在目前的行政部门划分下变成片断、切割的治理流程。即使是成立再高的食安办公室,只要各负责单位依然资讯不能流通、不能合作提早处理食安风险,那幺食品安全管理就是只能一直停留在危机管理的层级。

比方说,最近的茶叶残留农药风暴和工业用碳酸镁和碳酸钙的非法使用,就是血淋淋的案例。某些不肖厂商使用非食品原料的香料原料,或者是使用品质较差的越南茶叶来混充台湾茶叶等,或者是工业用原料引入食品生产链中,其实都是食品生产链中的某个环节进行食品诈欺、将本来不应该进入食品生产链的产品引入所导致的结果。

而其中经过农委会、食药署、环保署等部会则各司其职、互不相通。结果就是虽然它们带有的农药成份含量很低,都是以百万分之一(ppm)为单位超标,严格说起来对人体的影响甚微。但是这其实意谓着我们每天所食用的食品里面,到底有多少是违法原料或者低品质原料,其实很难肯定。因为今天的食品生产追溯能力不足,因此政府并不是在「监测」食品风险,而是不停地「抽验」食品风险。微量的毒物风险可能不足以伤害人体健康,但可能破坏消费者的信赖,乃至于产业的利益。

所以跨部门的解决方案也不仅是掌握在专家和政府的手中,业者和消费者的认识和行动更决定了食品安全与否。包括公共卫生、农业、教育、贸易等不同部门,以及民间社会团体(如消费者团体)需要共同合作,才能达成良好的食品安全。藉由共同思考、参与讨论来建置这一套系统,不仅是对当前的食品政策进行改革,也是一个进行社会学习的过程。

消费者需要了解食品製造的流程,来保证自己的安全和避免陷入无谓的恐慌中。管制者在这个过程中修正对食品生产链的法令与规则,并且提升其治理合法性。而业者也在这个过程中理解消费者感知、帮助消费者建立基本概念、甚至是打造企业品牌的信赖度。这个过程可能不会太快乐,因为会经历许许多多、过去以为没有问题的生产方式被迫承认错误。不可否认的,因为食品生产技术的上升,对于可以被检验到的食安风险也就越来越多。

食品安全不断提升的过程,越来越多被揭露的食品风险并非台湾独有,在世界各国都是持续发展的问题。美国在2011年由总统签署后实施的〈食品现代化法案〉(Food Safety Modernization Act, FSMA),便从事后的战场清理,转向强化事前预防的能力。FSMA赋予美国食品药物管理局(FDA)更大的行政授权,强化对食品供应链者的登录要求、食品标示和稽查的监管,并且要求业者不得拒绝,否则便吊销其执照。在预防面向更要求业者提供食品危害控管计画、食品业者必须每2年重新登记一次,并且也给予FDA预防性稽查的授权,当FDA有相当理由怀疑进口食品发生问题时,也可以要求进口业者提供相关资讯并对该食品进行扣押(吴行浩,2014)。

打开食品生产链的流程,使这个原来像是现代鍊金术(台湾化工业的成就,的确为生活创造出各种方便的事物,称之为现代鍊金术应当不为过吧?)的黑箱,揭露为可检验的、可监测的事物是当前的趋势。食品风险的治理需要一切利害关係人参与学习和改善。人们对于食品应该要有能力和资讯作出知情和明智的选择,并採取适当的行为。他们应当了解常见的食品危害,以及如何利用食品标籤上的信息,安全地加工食品(世界卫生组织,2015)。

事实上,食品生产链的透明化不仅是降低食品风险而已,对于今天位处在食品生产链上各环各节的中小企业、餐馆业者、饮料店业者等,资讯透明都是避险的基础。很多时候,下游的食品业者也是食品诈欺的受害者。

所以在要求政府改善食品风险治理时,不是要求政府来亲自管控食品安全的每一个环节,而是要求政府在食品的每个环节都插手,也就是进行监测和记录。当责任归属变得非常明确的时候,企业进行食品诈欺的机率才可能下降。

总的来说,透明的食品生产链为消费者带来心安、对政府带来更有效的治理与监测、对业者则提供避险甚至是广告的效益。而政府主动进行如此明确的政策改革或许需要2个条件,一是不断累积的食品安全争议和风暴,终于迫使政府在危机管理中建立完整而透明的生产体系进行监测;二是众多消费者不断要求资讯透明的结果。衷心希望我们只需要在满足条件二的情况下,改善食品风险治理。

参考文献:

世界卫生组织(2015)。食品安全的10个事实。健康主题。 世界卫生组织、联合国粮农组织(2006)。食品安全风险分析 : 国家食品安全主管机关之指南(胡素婉、陈宛青与王俞斐译)。台北:国立台湾大学职业医学与工业卫生研究所。 行政院卫生署(2011)。全国食品安全会议讲义。台北:行政院卫生署。 吴行浩(2014)。由比较法观点论食品安全管理规範之检讨。高大法学论丛,9(2),页115-176。 李志恒(2015)。从毒理学看我国食品安全问题。鉅变新视界电子报。 周桂田、徐健铭(2015)。从土地到餐桌上的恐慌。台北:商周出版。 刘惠敏、詹建富(2011-06-23)。食品、原料流向摊商列管,联合报,页A11版/综合。 卫生福利部(2013)。中华民国一○二年卫生福利公务统计。台北:卫生福利部。